En noviembre de 1962, el canciller Konrad Adenauer, de Alemania Occidental, visitó Washington y conversó durante dos días con el presidente Kennedy y con otros funcionarios de alto nivel de Estados Unidos. Unos días después, el primer ministro del Reino Unido, Harold Macmillan, se reunió con el presidente Charles de Gaulle de Francia. Y el 19 de diciembre de 1962, el presidente John F. Kennedy se reunió con el primer ministro británico Macmillan, en Bahamas.
Hace 60 años, esas reuniones, cara a cara, entre los jefes de Estado y de gobierno eran un medio para sopesar los problemas mundiales en una atmósfera relativamente informal y para eliminar los obstáculos al mantenimiento de un frente común en la guerra fría con la Unión Soviética. Durante la crisis de los misiles en Cuba, Kennedy y Khrushchev inauguraron una especie de “cumbre a distancia”, en la forma de un intercambio de cartas personales.
La diplomacia de las cumbres de jefes de Estado o de gobierno inició en el siglo XX. Antes de 1900, la negociación en persona se dejaba a los diplomáticos profesionales. Las reuniones de jefes de estado o de gobierno se consideraban innecesarias y poco prácticas. En la historia de las relaciones internacionales del siglo XIX sólo se destacan algunos encuentros personales, como la conferencia de líderes en Viena de 1815 y la de Berlín en 1878.
La Conferencia de Paz de París, que redactó el Tratado de Versalles en 1919, fue la primera de una larga serie de conferencias cumbre del siglo XX. Y Estados Unidos jugó un papel destacado, aunque había un recelo popular hacia la diplomacia profesional secreta. Tanto el presidente de Estados Unidos, Woodrow Wilson, como el primer ministro británico, David Lloyd George, compartían esas dudas sobre los diplomáticos de carrera. Ambos querían una diplomacia de pactos abiertos, a la vista del público. Sin embargo, al final, el Tratado de Versalles fue redactado a puerta cerrada por cuatro jefes de gobierno.
Hubo otras conferencias relevantes en materia económica y financiera para restablecer las relaciones económicas entre Europa Occidental, involucrando a la Unión Soviética en la tarea general de reconstrucción europea. Las conferencias de jefes de gobierno aliados jugaron un papel vital en la coordinación de la planificación tanto para la guerra como para la paz. Roosevelt y el primer ministro británico Churchill se reunieron en un buque de guerra frente a Terranova, en agosto de 1941. Ambos redactaron la Carta del Atlántico. En dos años, se reunieron cinco veces.
Es evidente que la modernidad, los avances en el transporte y las comunicaciones han tenido profundos efectos en la conducción de la diplomacia. Hasta mediados del siglo XX, las reuniones presenciales de jefes de estado o de gobierno, o incluso de ministros de Relaciones Exteriores, estaban reservadas sólo para las decisiones más trascendentales. Hoy este tipo de reuniones se han vuelto comunes. La tecnología y las videoconferencias se han entrometido en el secreto que antes caracterizaba la negociación diplomática.
En los tiempos del gobierno de la 4T, el jefe de Estado mexicano viaja en avión de línea y se argumenta que el pueblo sabio está interesado por los asuntos exteriores y quiere conocer los detalles de las controversias actuales. Si estos desarrollos son malos o buenos es discutible. Los diplomáticos profesionales generalmente miran con desagrado estos cambios peculiares y las negociaciones que se llevan a cabo a la vista del público.
El texto clásico sobre diplomacia de Harold Nicolson, editado por el Fondo de Cultura Económica, defendía el papel del diplomático profesional. Decía que “en el sentido de que sus conversaciones eran privadas, podían seguir siendo tanto racionales como corteses; en cuanto eran confidenciales, no había peligro de que se despertara la expectativa pública mientras aún estaban en curso”.
El principio fundamental era que toda negociación diplomática constaba de etapas y un resultado. Si las etapas se convierten en materia de controversia pública, antes de que se haya logrado el resultado, es casi seguro que la negociación fracasará. Una negociación es objeto de concesión y contraconcesión. Si la concesión ofrecida se divulga antes de que el público tenga conocimiento de la concesión correspondiente a recibir, puede seguir una agitación extrema y la negociación fracasa.
Jules Martin Cambon, embajador de Francia en Washington en 1897, trabajó en la preparación de documentos para el acuerdo de paz entre España y Estados Unidos tras la Guerra Hispano-Estadounidense de 1898. Fue uno de los que contribuyeron a la firma del Tratado de París de 1898. En 1902 fue nombrado embajador en Madrid, y en 1907 en Berlín. Cambon, como todo un diplomático profesional, decía que “el día que se suprima el secreto se hará imposible cualquier tipo de negociación”.
Sin embargo, como dice AMLO, ya no es como antes; muchas cosas han cambiado. Y la diplomacia de los jefes de Estado o de gobierno, conducida más o menos abiertamente, es una consecuencia inevitable de la actual estructura de poder mundial. Vamos a ver qué logra el presidente AMLO en Washington el próximo martes en su reunión de trabajo con el presidente Biden.
Hans J. Morgenthau escribía, a mediados del siglo pasado, que las reuniones de jefes de gobierno se dividen en tres categorías:
- Reuniones cumbre de propaganda
- Reuniones cumbre de evaluación
- Reuniones cumbre de revelación de intenciones.
Sigue aplicándose, hoy en día, esta clasificación. Todavía no sabemos cuál de los tres tipos será la reunión AMLO-Biden.
Debido a que la cumbre AMLO-Biden ha sido ampliamente publicitada, pero muy limitada en su explicación sobre la sustancia y los contenidos, parecería que más bien se trataría de un vehículo para la difusión de propaganda. En tal atmósfera, la negociación real, sobre los temas que a los mexicanos nos importan, es casi imposible. En la mayoría de las conferencias cumbre entre México y Estados Unidos se producen sólo acuerdos vagos, cuyos detalles quedan para ser elaborados más tarde por los equipos de trabajo.
La opinión sobre el valor de estos encuentros está muy dividida. Por un lado, se afirma que los métodos tradicionales de la diplomacia son ineficaces y consumen mucho tiempo. Por eso, las reuniones en la cumbre permiten a los líderes un conocimiento personal y juicios más precisos de las intenciones y reacciones probables. Reducen el peligro de conflictos por errores de apreciación burocrática. Eso se logra cuando los dos líderes hablan el mismo idioma.
Pero hay quienes dicen que las reuniones de alto nivel recientes han sido notablemente improductivas. Han tendido a crear, en lugar de disipar, un mecanismo ineficiente de atención a los temas de la relación bilateral. Además, el carácter tan público de las cumbres no suele conducir a una negociación eficaz. Se piensa que pueden obtenerse resultados más duraderos, y más satisfactorios, utilizando los canales diplomáticos profesionales.
Con la cobertura de los medios y las mañaneras, se está convirtiendo en una especie de artículo de fe que una cumbre produce automáticamente mejores relaciones. En el caso de México y Estados Unidos, las cumbres deberían celebrarse periódicamente. Entonces se convertirían en eventos rutinarios y normalmente no generarían expectativas de resultados espectaculares.
El secretario de Estado Dean Rusk pensaba que se debería hacer una distinción entre dos tipos de reuniones de jefes de estado o de gobierno: La primera es la visita informal y amistosa de la que hay un número considerable cada año, no sólo ceremonial, sino una oportunidad de conversación informal para permitir que los líderes se conozcan personalmente. La segunda es una negociación con el adversario, y donde las consecuencias del fracaso son muy grandes.
La reunión AMLO-Biden deberá manejarse con mucho cuidado, porque cuando la cumbre esté en sesión, gracias a la tecnología, la televisión y las redes sociales, el tribunal de última instancia también estará en sesión permanente y los juzgará irremediablemente.
Javier Treviño en Twitter: @javier_trevino